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基层治理如何防治“指尖上的形式主义”?

——对话赵聚军、范炜烽、徐刚

发布时间:2024-02-29 来源:农业日报 阅读次数:

嘉宾

赵聚军 南开大学周恩来政府管理学院教授

范炜烽 南京理工大学公共事务学院教授

徐刚 华南师范大学政治与公共管理学院教授

主持人

农民日报·中国农网记者 赵宇恒

“数字革命”正在广袤乡村引发一场深刻的社会变革。随着乡村数字化治理效能持续提升,全国六类涉农政务服务事项综合在线办事率达68.2%。但与此同时,形式主义在数字化背景下变异翻新,政务App过多过滥、为了数据好看要求基层干部集中点赞转发等“指尖上的形式主义”随之而来。

日前,中央网络安全和信息化委员会印发《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》,加强对政务移动互联网应用程序、政务公众账号和工作群组的标准化规范化管理。“指尖上的形式主义”为何出现,如何防治?基层数字化治理何去何从?本期对话邀请赵聚军、范炜烽、徐刚等长期关注这一问题并深入调研的专家就相关话题展开交流。

当前,“指尖上的形式主义”演变为基层避责的一种新形态,基层干部通过信息技术手段使工作“留痕”,降低问责的风险和力度。加之基层工作过多过繁、基层干部职业上升空间狭窄等因素,“指尖上的便捷”异化为“指尖上的负担”

主持人:随着数字化水平的不断提升,我国基层治理数字化转型也在不断推进,《中国数字乡村发展报告(2022年)》显示,乡村数字化治理效能持续提升,“互联网+政务服务”加快向乡村延伸覆盖。当前,我国农村地区数字化治理总体发展情况如何?

赵聚军:随着数字时代的来临,大数据、物联网、云计算、人工智能等新兴信息技术对日常生活的渗透已经非常深入,并正在促成城乡基层治理时代场景的整体性变换。

具体来看,数字技术助力乡村治理可以归纳为两个方面。一是通过技术赋能提升社会治理的精准化和精细化程度。基层治理事务的日趋纷繁复杂和频频出现的突发性公共事件,对社会治理的精准化、精细化以及治理效能提出了更高要求。从地方实践创新来看,很多地方强化了数字技术在基层社会治理中的应用,尤其注重将网格化管理与数字治理相融合,将居民全面纳入数字技术支撑的社会治理体系中,提升了治理的精确性和覆盖度。二是数字技术提升政务服务效能,尤其是借助信息技术建立大数据平台和管理系统,达到整合分散资源、辅助基层管理、精准回应居民需求的目标。从近年来各地的实践探索来看,可以用“一站式”和互联网两个关键词进行高度概括:“一站式”指群众办事最多跑一次,即通过数字技术优化办事流程,提升政务服务的便捷度和亲民度;互联网则是指政务服务与互联网高度融合,通过“线上+线下”的方式,将办事大厅搬到互联网,方便群众的同时,提升政务服务的质量和效率。

徐刚:总体上看,近年来乡村数字基础设施建设加快推进,截至2022年底,5G网络覆盖所有县城城区,实现“村村通宽带”“县县通5G”。乡村新业态新模式不断涌现,农村电商继续保持乡村数字经济“领头羊”地位,2022年全国农村网络零售额达2.17万亿元。从2022年试行开展的数字乡村发展水平评价结果看,智慧农业建设快速起步,农业生产信息化率提升至25.4%;乡村数字化治理效能持续提升,全国六类涉农政务服务事项综合在线办事率达68.2%;数字惠民服务扎实推进,利用信息化手段开展服务的村级综合服务站点增至48.3万个,行政村覆盖率达到86.0%。

范炜烽:随着数字化转型步伐加快,我国乡村治理也迎来了新的发展机遇。政策上的持续扶持为乡村数字化治理注入了一剂“强心针”;社会资本的积极涌入为其添上了一对“翅膀”;基础设施的日臻完善,加上居民数字素养的不断提升,打造了一副坚实的骨骼;数据市场规模的增长,给乡村数字化治理装上了一台“发动机”;治理效能的提升,尤其是数据平台应用和数字化治理创新方面的突破,无疑是乡村治理的亮点;治理理念的更新,以人为本、多元合作、精准高效、可持续发展等,成为乡村治理进步的“风向标”。

然而,也要看到,乡村数字化治理仍面临不少挑战,比如数字技术供需不平衡、技术与组织制度融合不足、多元主体合作不深入、城乡数字融合不充分、数字治理与经济协调性不强、数据治理机制不完善等问题。总的来说,我国乡村治理在数字化转型的大潮中稳步前行,但仍需不断优化改进以跨越挑战。

主持人:在推进基层数字化治理的过程中,我们也关注到了一些新现象,比如政务App过多过滥、为了数据好看要求基层干部集中点赞转发等。“指尖上的便捷”为何会成为“指尖上的负担”?这反映出基层数字化治理面临的哪些问题?

徐刚:我在调研中听到一些基层干部反映“微信工作群就像时刻在开会”“发朋友圈求阅读量,就是为了让自己镇的成绩好看点”等现象。有基层干部原本不理解,认为“怎么会用打卡签到、群回复这种形式来监督我们”“(出去巡查)我做了就是做了,没做就是没做,为什么还要拍个照给你看”,但久而久之也在群体规范中被同化。

本质上,不管是形式主义的虚假造作、脱离实际旧难题,还是“指尖政务”的“数据负能”“群来群往”新缺陷,都可归因于由制度催生、环境助推到认知触发及行动偏向的连环演进逻辑。其中,压力体制、权责体系等行政制度是基本前提,官僚惯习和组织规约等组织环境是重要助推,环境认知和收益-风险权衡等个体认知是本质动力,多重因素加持,层层递进,推动着组织个体在特定制度和组织环境下形成遵从或遵从偏差甚至不遵从行为,进而产生“指尖上的形式主义”现象,使“指尖上的便捷”成为“指尖上的负担”。

赵聚军:在乡村治理中,积极运用数字技术手段,显然是十分必要的。“指尖上的形式主义”泛滥,本质上是部分干部在思想、工作、生活上背离了群众路线。由于部分基层干部过度依赖信息技术手段推动工作,使得微信等即时通信手段逐渐脱离了提高办公效率的初衷,甚至变为“群里安排、群里回复、群里指示、群里调研”,最终难免会脱离群众,“指尖上的形式主义”加剧蔓延。鉴于近年来的微信工作群泛滥问题,一些地方开展了专项整治工作。然而,由于微信等信息传输工具的便利性、即时性等优势,再加上无缝契合了部分干部“指尖”落实和“隔空”指挥的需求,所以在实际工作中,微信工作群的使用依然非常普遍,很多干部依然“为群所困”。

当前,基层干部有多个工作群的现象并不鲜见,一些基层干部工作群多到甚至不得不时刻盯着手机,生怕错过了领导的重要指示和工作部署,感觉整天都在开会,工作效率和状态可想而知。数字技术虽然是强化监督、减少弄虚作假现象的利器,但如果单纯依赖各种信息化手段,完全抛弃实地调研、勘验等“土办法”,就有可能走向反面,产生数字造假、浮夸包装等弄虚作假现象。

作为基层治理生态叠加技术革新的产物,“指尖上的形式主义”现象本身就是基层治理体制机制不完善的投影。一方面,基层工作过多、过繁的现状,是催生这一现象的主要原因。另一方面,基层干部依然狭窄的职业上升空间,客观上助推了“指尖上的形式主义”现象的蔓延。对于那些已经“躺平”的普通干部,只要不犯错,当然不介意频繁使用各种相对轻松的“指尖”手段推动工作。

此外,“指尖上的形式主义”现象已经演变为基层避责的一种新形态。对于领导干部而言,通过信息技术手段布置、推动工作,把责任、利害讲清楚,等于是“昭告天下”并“充分留痕”,即使出现问题,也不是因为没有进行积极布置和推动。对于普通干部,通过信息技术手段“汇报工作进展”“展示工作成绩”,也是很好的“留痕”方式,万一出现问题,也是意外因素,从而降低问责的风险和力度。

防治“指尖上的形式主义”,既要克服制度和技术上的障碍,实现数据资源的有效整合共享,推动政府数字化转型和提高治理效能,也要健全多维度、立体化的激励考核体系,为基层干部留下一定容错空间

主持人:部分地方政务App泛滥、微信群过多,是因为数字资源流动不通畅。各级地方政府要如何整合数据资源,实现资源利用效率最大化?

赵聚军:数据是数字治理的核心,数据壁垒和“信息孤岛”问题则一直是各地建设数字政府难以回避的结构性难题。基层干部之所以有填不完的表格、写不完的材料,一个重要原因就是目前上级各职能部门依然存在严重的信息建设碎片化问题,导致基层工作人员不得不将相当多的精力投入到填写各式各样的表格。这不仅造成严重的资源浪费、人力资源重复消耗,也是催生基层弄虚作假现象的重要推手。

鉴于此,如何通过统一的平台建设,实时接入各职能部门的业务系统、运行数据等信息内容,通过多平台贯通和大数据共享,形成数据共通与联动,真正打破数据壁垒与“信息孤岛”,实现数据、信息的共建共享与综合应用,不仅是提升基层数字治理水平的客观需要,也是破除“指尖上的形式主义”滋生蔓延的必要条件。当前,通过打造统一的智慧应用平台克服数据“信息孤岛”问题,技术上已经没有太大难题,关键是打破部门信息壁垒。

徐刚:首先,要加强地方电子政务和政府数据的顶层设计,明确政府数据及公共信息资源开放的战略路线图。其次,应基于轻装信息化,重构和创新地方政府信息化建设格局,建立完善地方政府电子政务数据管理知识体系。第三,加强地方政府数据资源制度建设,逐步实现政府数据管理的体系化、规范化、标准化。另外,要重点对“僵尸”政府网站、雷同政务App、虚空服务热线等电子政务平台展开针对性整治,大力清除“僵尸App”“空壳公众号”。

范炜烽:破解之道在于创新管理策略和技术手段。首要任务是构建全方位的统筹管理体系,实现政务数据、公共数据和社会数据的深度集成和高效整合,打通各个行政层级和部门之间的数据壁垒,实现资源共享和协同治理。一些地方已经在探索建立跨部门、跨区域的数据共享交换平台,如“粤省事”和“深圳通”等。其次,要强化数据全生命周期的精细化管理,涵盖数据的采集、流通、发布、应用、安全和归档等各个环节。同时,改变对数据资源的治理观念,从海量转向精准,从存量转向增量,从静态转向动态,从单一转向多元。第三,推动大数据辅助决策和社会治理机制的建立完善,利用大数据、人工智能等技术手段,对基层治理各项业务进行智能化分析、预测、优化和评估,提高基层治理的科学性、精准性和智能性。最后,克服制度和技术上的障碍,实现数据资源的有效整合与共享,提升治理体系和治理能力现代化。

主持人:一些地方考核基层干部,将数字政务异化为拿捏基层干部的“考核工具”。数字时代的基层干部考核,要如何建立行之有效的多元评价体系?

范炜烽:在当今时代,基层干部的考核不应局限于数字政务的量化指标,而应追求全面与多元的评价方式。正所谓“尺有所短,寸有所长”,考核不能仅仅看重数字指标,而忽视干部的创新能力、服务态度以及应对突发事件的能力等定性因素。考核机制应平衡数字指标与实际成效,既要看重“金杯银杯”,更需关注“老百姓的口碑”。同时,考核评价体系应多元化,广泛听取各方意见,形成多角度的反馈机制,旨在全面了解干部的工作表现,及时发现并解决问题。总之,基层干部的考核,既要看数字,也要看成效,既要听上级的,也要听群众的。

赵聚军:当前,由于部分领导干部习惯于运用各种数字手段布置和推动工作,要求“汇报工作言之有物就必须‘文中有数’”,于是部分善于“察言观色”的基层干部就顺势而为,将工作群等各种数字政务载体变成了他们显忙碌、秀成绩的平台,扭曲了基层的政绩观,乃至导致基层工作“脱实入虚”。若想缓解上述问题,显然应着力于健全多维度、立体化的激励考核体系,尤其应尽量减少以材料堆砌为主的繁琐督察。

在以往调研中,有基层干部反映,之所以无论领导干部还是普通干部都乐于“指尖”推动、“隔空”指挥,除了方便快捷之外,也有合理避责的因素掺杂其中。因此,在问责方式上也应逐步改进,对基层干部因积极作为、敢于创新、勇于担当而犯下的探索性错误、非原则性错误,应给予一定宽容,以柔性化的问责方式如批评教育、谈话诫勉、谈话函询等进行处理,为基层年轻干部留下一定的容错空间。

徐刚:还要注意完善群众满意度评价机制,加大群众满意度结果比重。要健全群众满意度评价主体、方式和内容,真正使广大群众成为基层干部行为和业绩考核的主体,通过多种可靠、诚信的形式展开群众满意度评价,丰富群众满意度评价内容。

基层治理的数字化转型是一场“持久战”,在重视信息技术手段的同时,也要逐步破除对信息化手段的过度依赖,不能为了遏制“指尖上的形式主义”等衍生问题就否定数字技术本身

主持人:日前,中央网络安全和信息化委员会印发《关于防治“指尖上的形式主义”的若干意见》,加强对政务移动互联网应用程序、政务公众账号和工作群组的标准化规范化管理,为形式主义划定“红线”,为数字政务立下“规矩”。在具体落实的过程中,您认为要注意哪些方面?

徐刚:其实,“指尖上的形式主义”问题不是形式本身,而是低水平形式化下的行政“内卷”。在实践中只要形式主义“唯上不唯实”动能依旧存在,形式主义整治必然陷入用新的“指头”形式主义反对旧的“街头”“案头”形式主义的窠臼,百姓看到的仍是公务人员忙于“微博秀”“微信秀”“微视频秀”。

赵聚军:扭转这一局面,需要持续推动治理资源下沉,为基层放权赋能。同时,对微信工作群等“指尖上的形式主义”的主要载体进行必要限制。尤其需要注意的是,不能动辄以建立微信工作群为主要方式方法来落实和推动项目和任务,更不能以通过影像资料和报表数据来替代对实际工作的考评。此外,应积极推动和完善职务职级并行制度,尤其是通过提升职级的“含金量”,调动那些无法获得职务晋升的基层干部干事创业的精气神,防止部分干部过早“躺平”,避免通过“群里推动、表格落实”等“空对空”的方式应对工作。

范炜烽:针对“指尖上的形式主义”,各级地方政府应贯彻中央政策,直击几个核心问题。首当其冲的是政务App、公众账号和工作群组,应当进行精简与整合,剔除重复功能,减轻干部负担,确保数字化工具真正服务于实务,让工具回归服务本质。政务数据的深度整合与高效共享也刻不容缓。我们必须促进系统间的无缝对接,打破“数据孤岛”,让数据流动起来,减轻基层干部在数据录入和处理上的重复劳动。同时,长效监管与评估体系的建立不可或缺。定期对政务数字化工具进行全面审查和反馈,确保其与时俱进,满足实际工作需求。还要建立反馈机制,鼓励基层干部参与数字工具的改进,提升其服务效能。最后,政务数字化应与提升服务质量、改善工作环境、优化业务流程等目标紧密结合,通过减轻工作压力,提高工作效率,确保技术手段真正促进治理效能的提升。

主持人:防治“指尖上的形式主义”如何把握整治的“度”,避免因噎废食,真正实现数字政务的规范优化?

赵聚军:在推动乡村治理现代化的过程中,数字技术的广泛应用,特别是依托信息技术应用和数字平台建设,确实有助于促进条块协同,改善基层权责失衡和责任推诿问题。因此,在治理实践中,适时、适度运用数字技术手段,保障信息传输的协调畅通,留下可供查验的痕迹,都是必要的。之所以出现“指尖上的形式主义”等问题,本质上是形式主义、脱离群众、弄虚作假、基层权责失衡等老问题在数字治理时代的新变种。因此,在重视信息技术手段的同时,也要对其祛魅,逐步破除对信息化手段的“神话”和过度依赖,不能为了遏制“指尖上的形式主义”等衍生问题就否定数字技术本身。

范炜烽:基层治理的数字化转型,不仅是优化治理结构、提升治理效能的战略选择,更是破解“指尖上的形式主义”问题的关键所在。要想把握好数字化应用与基层实际需求之间的平衡,必须注重数字治理工具的精细化管理,“对症下药”开发出针对基层治理实际问题的应用程序。在推进过程中,要时刻倾听基层干部的心声,及时调整和优化数字平台的功能,确保其更好地服务于基层治理。同时,也要关注数字工具的安全性和稳定性,防止技术问题影响基层治理工作的正常进行。在整个过程中,要注重实效性和人性化设计,避免形式主义的数字化做法,真正实现数字政务的规范优化。

基层治理的数字化转型,不是一场“速决战”,而是一场“持久战”。要以“钉钉子”的精神,持之以恒地推进基层治理现代化,让数字化转型成为推动基层治理现代化的有力支撑,而不是新的负担。

主持人:防治“指尖上的形式主义”,既要从制度与技术着手,破解数据壁垒和“信息孤岛”问题,让数字政务工具更加便捷好用,更好服务于基层治理,也要找准根源,筑牢思想堤坝、强化制度约束,防止加重基层负担。数字时代,基层治理向数字化方向转型是大势所趋,防治“指尖上的形式主义”不是反对新技术、新潮流,而是要突出数字化改革的实效,让数字技术真正成为广大基层干部的好帮手。感谢三位嘉宾做客《对话》栏目,分享精彩观点!

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